MENGGAGAS SISTEM PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG RESPONSIF (Pemikiran Alternatif Penyempurnaan UU tentang Pembentukan Peraturan Perundan

Oleh:
Aan Eko Widiarto, SH, MHum

I. PENDAHULUAN
Indonesia adalah negara hukum. Ketentuan Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tersebut merupakan kehendak rakyat (volonte generale) tertinggi bangsa Indonesia yang dijadikan hukum dasar dalam penyelenggaraan ketatanegaraan Indonesia. Pilar utama dalam mewujudkan prinsip negara hukum adalah pembentukan peraturan perundang-undangan dan penataan kelembagaan negara.
Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan salah satu syarat dalam rangka pembangunan hukum nasional yang hanya dapat terwujud apabila didukung oleh cara dan metode yang pasti, baku, dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan.


Ada dua macam strategi pembangunan hukum yang akhirnya sekaligus berimplikasi pda karakter produk hukumnya yaitu pembangunan hukum “ortodoks” dan pembangunan hukum “responsif”. Pada strategi pembangunan hukum ortodoks, peranan lembaga-lembaga negara (pemerintah dan parlemen) sangat dominan dalam menentukan arah perkembangan hukum sehingga lebih bersifat positivis-instrumentalis, yaitu menjadi alat yang ampuh bagi pelaksanaan ideologi dan program negara. Sedangkan dalam strategi pembangunan hukum responsif, lebih menghasilkan hukum yang bersifat tanggap terhadap tuntutan-tuntutan berbagai kelompok sosial dan individu dalam masyarakat.

II. ISU MENDASAR
Saat ini Negara Indonesia dihadapkan beberapa isu mendasar terkait sistem pembentukan peraturan perundang-undangan:
Adanya kelemahan-kelemahan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan kehendak politik negara untuk merubahnya;
Minimnya peran DPD sebagai lembaga perwakilan daerah dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
Diundangkannya Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD yang mengatur pembahasan undang-undang dan belum terintegrasi dengan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
Belum adanya mekanisme partisipasi publik yang sejati dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

Berdasarkan isu-isu mendasar tersebut, maka tulisan ini mencoba mengurai satu persatu sebagai sebuah pemikiran alternatif penyempurnaan undang-undang tentang pembentukan peraturan perundang undangan.

III. ANALISIS KELEMAHAN DAN ALTERNATIF PENYEMPURNAAN UNDANG-UNDANG NOMOR 10 TAHUN 2004 TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Dalam membahas UU 10/2004, pertama diuraikan ketentuan yang mengandung kelemahan dan analisis kelemahannya, kemudian diuraikan alternatif penyempurnaannya. Beberapa kelemahan dan alternatif penyempurnaan UU 10/2004 adalah sebagai berikut.
1. Judul/Penamaan
Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Berdasarkan Pasal 1 angka 1 UU 10/2004, pembentukan Peraturan Perundang-undangan diartikan proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang pada dasarnya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan. Dalam judul Undang-Undang ini tidak tergambar tentang sumber hukum dan hirarki peraturan perundang-undangan padahal dalam Pasal 2 dan 7 UU 10/2004 diatur tentang sumber hukum dan hirarki peraturan perundang-undangan. Dengan demikian penamaan tersebut tidak tepat karena tidak merepresentasikan materi muatan yang diatur lebih lanjut dalam batang tubuh.
2. Pasal 1 angka 1
(1) Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah proses pembuatan Peraturan Perundang-undangan yang pada dasamya dimulai dari perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan.
Definisi “pembentukan” peraturan perundang-undangan meliputi pula “penyebarluasan”. Dalam penjelasan UU 10/2004 Pasal 51 dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan "menyebarluaskan" adalah agar khalayak ramai mengetahui Peraturan Perundang-undangan tersebut dan mengerti/memahami isi serta maksud-maksud yang terkandung di dalamnya Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan tersebut dilakukan, misalnya, melalui media elektronik seperti Televisi Republik Indonesia dan Radio Republik Indonesia atau media cetak. Berdasarkan pengertian “menyebarluaskan”tersebut tidak terkandung makna “pembentukan” yang di dalamnya masih dimungkinkan adanya penambahan, perubahan, atau pengurangan atas suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan. Makna “menyebarluaskan” hanya bersifat sosialitatif dan tidak mungkin menambah, merubah, atau mengurangi ketentuan yang disebarluaskan. Disinilah terjadi in konsistensi definisi “pembentukan”.
Seharusnya penyebarluasan tidak dimasukkan sebagai bagian dari pembentukan, dengan demikian menjadi proses yang terpisah antara pembentukan dengan penyebarluasan sebagai proses pasca pembentukan. Adagium hukum “setiap orang dianggap tahu hukum” sebenarnya sudah terpenuhi dalam tahap pengundangan. Tahap pengundangan pada hakekatnya adalah pengumuman peraturan perundang-undangan dalam lembaran resmi agar setiap orang dianggap telah mengetahui keberlakuan suatu hukum/peraturan perundang-undangan.
3. Pasal 1 angka 2 sampai dengan 8
(2) Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum.
(3) Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama Presiden.
(4) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa.
(5) Peraturan Pemerintah adalah Peraturan Perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya.
(6) Peraturan Presiden adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibuat oleh Presiden.
(7) Peraturan Daerah adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibentuk oleh dewan perwakilan rakyat daerah dengan persetujuan bersama kepala daerah.
(8) Peraturan Desa/peraturan yang setingkat adalah Peraturan Perundang-undangan yang dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

Dalam angka 2 dinyatakan bahwa peraturan perundang-undangan itu “dibentuk”, namun demikian ketentuan ini tidak diikuti secara konsisiten oleh angka-angka berikutnya yang mengatur tentang pembentukan peraturan perundang-undangan. Hanya Undang-Undang dan Peraturan Daerah yang digunakan istilah “dibentuk”, Perpu dan PP digunakan istilah “ditetapkan”, sedangkan Perpres dan Peraturan Desa digunakan istilah “dibuat”. Hal ini menunjukkan in konsistensi penggunaan istilah dan akhirnya menimbulkan pemaknaan berikut implikasi hukumnya yang tidak jelas.
Dalam konteks Undang-Undang, penggunaan istilah “dibentuk” sudah tepat karena sesuai dengan Pasal 20 UUD NRI 1945 ayat (1) yang berbunyi :
Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.
Dalam konteks Perda, penggunaan istilah “dibentuk”kurang tepat karena berdasarkan Pasal 18 UUD NRI ayat (6) digunakan istilah “ditetapkan” :
Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam konteks Perpu, penggunaan istilah “ditetapkan” sudah tepat karena sesuai dengan Pasal 22 UUD NRI 1945 ayat (1) yang berbunyi :
Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.
Dalam konteks PP, penggunaan istilah “ditetapkan” sudah tepat karena sesuai dengan Pasal 5 UUD NRI 1945 ayat (2) yang berbunyi :
Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undangundang sebagaimana mestinya.
Dalam konteks Perpres dan Perdes yang digunakan istilah “dibuat” tidak ada rujukan konstitusinya mengingat UUD NRI 1945 tidak secara eksplisit menyebutkan dua bentuk peraturan tersebut. Namun demikian penggunaan istilah “dibuat”tidak konsisten dengan ketentuan angka 2 UU 10/2004 yang menggunakan istilah “dibentuk”. Hal ini mengingat Perpres dan Perdes merupakan peraturan perundang-undangan sebagaimana ketentuan Pasal 7 ayat (1) UU 10/2004.
4. Pasal 2
Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum negara.
Penggunaan istilah “sumber hukum negara” menimbulkan makna yang cenderung menyempitkan fakta pruralisme hukum di Indonesia antara eksistensi hukum yang tidak tertulis/hukum adat dengan hukum yang tertulis. Dengan kuatnya paham positivisme hukum dalam penyelenggaraan negara Republik Indonesia, yang dimaksud hukum negara adalah hukum tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum. Akibatnya hukum tidak tertulis menjadi terabaikan. Sebagai perbandingan, dalam Tap MPR No. III/MPR/2000 digunakan rumusan sebagai berikut:
Sumber hukum dasar nasional adalah Pancasila sebagaimana yang tertulis dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945, yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusian yan adil dan beradap, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagi seluruh Rakyat Indonesia, dan batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945.

Penggunaan istilah “nasional” yang berasal dari kata nation atau diterjemahkan bangsa lebih menunjukkan pengertian yang lebih luwes daripada negara. Dalam pengertian bangsa, eksistensi etnik dan suku lebih menonjol sebagai dari basis tumbuhnya hukum tidak tertulis.
Rumusan lebih baik apabila hukum tidak perlu diikuti dengan istilah lainnya sehingga tidak merubah makna hukum itu sendiri sehingga berbunyi: Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum .
5. Pasal 7 ayat (1)
Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah.

Dalam jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan tersebut tidak secara eksplisit mengatur kedudukan Permen, PBI, PMK, dan lainnya yang sejenis, meskipun di dalam Pasal 7 ayat (4) telah dinyatakan keberadaan dan kekuatan hukum jenis peraturan diluar yang disebut pada ayat (1). Permasalahannya adalah syarat “sepajang diperintahkan” seringkali tidak dipenuhi berdasarkan ketentuan ayat (4) tersebut. Hal ini menimbulkan praktik pembuatan jenis peraturan diluar ayat (1) sangat banyak. Sementara itu tuntutan kebutuhan pengaturan pelaksanaan pemerintahan juga tinggi sehingga apabila diatur dengan PP atau Perpres kurang dapat memadahi kebutuhan regulasi. Dalam kondisi seperti ini maka lebih baik kedudukan dan kekuatan hukum Permen, PBI, PMK, dan lainnya yang sejenis dieksplisitkan sebagai jenis dan hirarki peraturan perundang-undangan di bawah Perpres.
Kekhawatiran terjadinya penyalahgunaan wewenang dengan banyaknya peraturan yang dibuat pejabat setingkat menteri sebagaimana terjadi berdasarkan TAP MPRS No XX/MPRS/1966 dapat diatasi dengan mekanisme judicial review yang bersifat aktif dari MA. Hal ini sebenarnya merupakan jalan tengah ketika tidak dimungkinkannya Permen, PBI, dll tanpa perintah peraturan yang lebih tinggi namun praktiknya tidak dapat “dibendung”sehingga malah mengakibatkan kebingungan khususnya dikalangan pemerintahan daerah.
6. Pasal 7 ayat (2)
Peraturan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:
a. Peraturan Daerah provinsi dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dengan gubernur;
b. Peraturan Daerah kabupaten/kota dibuat oleh dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota;
c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama dengan kepala desa atau nama lainnya.

Dapat dipahami dalam ketentuan tersebut didasari oleh politik hukum yang menempatkan otonomi provinsi, otonomi kabupaten/kota, dan otonomi desa tidak dalam posisi sub ordinat. Artinya peraturan yang dibentuk oleh ketiga institusi tersebut tidak saling membawahi melainkan mengatur rumah tangga otonominya masing-masing. Dalam konteks Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota selama ini tidak begitu banyak persoalan. Persoalan muncul antara Peraturan Desa dengan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Implikasi posisi ordinat/sejajar antar peraturan tersebut adalah tidak dapat bekerjanya asas hukum “lex superiori derogat legi inferiori”. Apabila hal ini terjadi maka bisa jadi kedudukan perdes mengabaikan perda kabupaten/kota padahal secara adminidtrasi pemerintahan, desa berada di lingkungan pemerintahan kabupaten/kota. Maka dari itulah lebih baik kedudukan perdes dipisahkan dari perda. Perdes lebih baik diletakkan ditingkat terakhir dibawah peraturan daerah kabupaten/kota. Selanjutnya peraturan daerah provinsi dan perda kabupaten/kota lebih baik juga dipisahkan dengan argumentasi bahwa politik hukum yang menekankan otonomi ketiga jenis pemerintahan lokal tersebut tidak akan sub ordinat hanya karena hirarkinya berubah. Dalam praktiknya Perda Kabupaten/Kota tidak boleh bertentangan dengan Perda Provinsi khususnya yang mengatur tata ruang. Demikian pula untuk pengaturan yang lain seharusnya tidak ada pertentangan antar peraturan yang dibuat pemerintahan lokal (provinsi, kab./kota, dan desa) karena yang diatur/materi muatannya berbeda berdasarkan kewenangan masing-masing pemerintahan. Justru apabila dibuat secara hirarkhis maka akan lebih mudah dalam menyelesaikan apabila terjadi konflik keberlakuan.
Dengan demikian diusulkan disini perubahan atas Pasal & ayat (1) dan (2) adalah sebagai berikut :
Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan adalah sebagai berikut :
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Menteri/Lembaga Negara;
f. Peraturan Daerah Provinsi;
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota;
h. Peraturan Desa atau sejenisnya.
7. BAB III MATERI MUATAN
Dalam materi muatan ini masih belum diatur materi muatan undang-undang atau peraturan presiden yang terkait dengan ratifikasi perjanjian internasional. Dengan demikian belum jelas kriteria kapan suatu perjanjian internasional diratifikasi melalui undang-undang dan kapan diratifikasi dengan peraturan presiden. Hal ini juga dalam rangka harmonisasi dengan Undang-Undang Perjanjian Internasional.
Sebaiknya ditambah pasal yang mengatur materi muatan UU dan Perpres yang digunakan untuk meratifikasi perjanjian internasional.
8. BAB IV PERENCANAAN UNDANG-UNDANG
Berdasarkan UU 10/2004, ada satu tahap penting dalam proses legislasi, yaitu proses perencanaan, yang dibuat dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas, Pasal 15 ayat (1) UU 10/2004). Namun sekali lagi DPR ‘luput' memperhitung-kan keberadaan DPD dalam proses perencanaan legislasi.
Dikatakan dalam Pasal 16 ayat (1) UU 10/2004 bahwa penyusunan Prolegnas dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi, dalam hal ini Badan Legislasi. Sementara itu, dalam Pasal 17 ayat (1) UU 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa rancangan undang-undang, baik yang berasal dari DPR, presiden, maupun DPD disusun berdasarkan Prolegnas. Pasal ini merupakan ketentuan mengenai tahap pembentukan undang-undang. Sedangkan dalam tahap perencanaan yang diatur dalam Pasal 15 dan 16, keterlibatan DPD tidak diatur. Pasal 17 ayat (3) UU 10/2004 selanjutnya menyatakan bahwa dalam keadaan tertentu, DPR atau presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Namun peluang penambahan pengusulan RUU ini tidak diberikan kepada DPD.
DPD harus diberi peran dalam proses perencanaan serta membuka kemungkinan penambahan RUU dalam masa persiapan pembentukan undang-undang, agar sesuai dengan ketentuan dalam UUD. Wewenang DPD untuk mengajukan rancangan undang-undang (yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah) jelas diakui dalam Pasal 22D ayat (1) UUD dan Pasal 42 ayat (1) UU 22/2003. Apabila DPD tidak dilibatkan dari awal, maka akan sulit untuk memasukkan rencana yang dibuat DPD mengenai rancangan undang-undang yang mungkin diusulkannya. Biasanya dalam praktek hanya diperbolehkan penambahan 10%-15% topik baru dari jumlah daftar RUU dalam Prolegnas. Alhasil, bisa jadi usulan-usulan RUU dari DPD akan sulit untuk diterima karena tidak sesuai dengan Prolegnas.
9. BAB V PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Masih belum diaturnya naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Naskah akademik ini sangat penting sebagai naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan objek, atau arah pengaturan rancangan peraturan perundang-undangan.
Naskah akademik ini dapat dilihat manfaatnya dari dua aspek.
Dari aspek proses, pembuatan naskah akademik dapat digunakan untuk lebih banyak mendapatkan pandangan masyarakat, dengan memaksimalkan peran DPD sebagai lembaga perwakilan yang mempunyai basis konstituensi yang ‘lebih jelas' dalam hal wilayah, yaitu wilayah provinsi. Hal ini juga sejalan dengan Pasal 53 UU 10/2004 yang menyatakan hak masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembentukan undang-undang. Apabila DPD memaksimalkan unsur partisipasi publik dalam penyusunan naskah akademik dan rancangan undang-undang, DPD dapat dilihat sebagai lembaga yang mampu menjadi fasilitator bagi partisipasi masyarakat, yang selama ini didambakan. Anggota DPD dapat menggunakan kesempatan kunjungan kerja untuk menggali masukan ini. Bukan hanya melalui seminar atau diskusi publik. Melainkan dengan memperbanyak dialog dan kunjungan langsung kepada pemangku kepentingan (stakeholders) rancangan undang-undang dimaksud. Untuk itu semua, dibutuhkan prosedur standar penyusunan naskah akademik oleh DPD. Sebagai gambaran, untuk dapat memaksimalkan naskah akademik ini, sejak awal perlu ada analisis pemangku kepentingan: apa masalah sosial yang dituju oleh rancangan undang-undang dimaksud dan siapa saja yang terkait dengan masalah tersebut. Yang dimaksud dengan pemangku kepentingan di sini tidak hanya aparat birokrasi dan universitas. Yang lebih penting lagi adalah kelompok masyarakat yang akan terkena dampak dari implementasi undang-undang itu nantinya. Lantas masukan dan kritik yang didapat pun harus diolah dengan baik, termasuk memberikan respon yang disertai argumentasi apabila masukan dan kritik yang diberikan dianggap tidak relevan atau tidak perlu dimasukkan dalam rancangan undang-undang tersebut.
Dari aspek substansi, adanya naskah akademik akan sangat membantu DPD dalam memperjuangkan substansi yang dianggap pokok dan perlu masuk dalam rancangan undang-undang. Naskah akademik juga akan membantu dalam hal pembuatan DIM sebagai alat pembahas dengan DPR. Memang hasilnya nanti akan banyak tergantung pada keputusan yang diambil DPR dan pemerintah sesuai Pasal 20 UUD. Meski begitu, paling tidak DPD akan dapat mempergunakan metode-metode hubungan masyarakat (humas atau public relation) untuk terus mengkomunikasikan diskusi yang terjadi selama pembahasan dengan DPR. Perlu ada transparansi yang baik serta kemampuan humas yang baik. Dengan demikian, perdebatan juga dibawa ke ruang publik. Masyarakat kemudian dapat menilai sendiri seberapa maksimal DPD telah memperjuangkan kepentingan masyarakat dan seberapa responsif DPR terhadap masukan yang diberikan oleh DPD. Dengan asumsi, DPD telah mendapat simpati masyarakat karena proses penyusunan naskah akademik dan rancangan undang-undang yang partisipatif.
Dalam perubahan UU 10/2004 ini nanti perlu adanya pengaturan Naskah Akademik berikut format naskah akademik sebagai lampiran dari UU.
10. BAB VI PEMBAHASAN DAN PENGESAHAN RUU
Dalam UU 10/2004 masih belum mengakomodasi peran DPD dalam penyusunan Daftar Inventarisir Masalah (DIM). Menurut Ginandjar, Wayan S, dan Muspani, dari beberapa kutipan media masa yang berbeda, kewenangan DPD sebagai lembaga legislatif tidak maksimal karena tidak dimungkinkan DPD membuat rumusan permasalahan dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang. DPD hanya membahas DIM sehingga tidak bisa memunculkan masalah.
Pada 2010 ini, sesuai dengan prolegnas hasil pembahasan DPR, DPD, dan Pemerintah, maka DPD akan memperjuangkan 40 dari 55 RUU atau 73% yang bersesuaian dengan fungsi, tugas, dan kewenangan DPD dan yang berhubungan dengan kepentingan daerah. Dalam pembahasan ini DPD akan terlibat hingga Pembahasan Tingkat I sesuai dengan UU MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Keterlibatan dalam tingkat itu akan membantu penyelesaian kerja DPR, b u k a n sebaliknya mengecilkan peran DPR. DPR tetap sebagai pemegang kekuasaan legislasi sebagaimana ketentuan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945.
Perlu mekanisme komite gabungan (joint sitting) dalam pembahasan daftar inventarisasi masalah dari parlemen. DPD mestinya bisa mengikuti perkembangan pembahasan antara DPR dan pemerintah dalam setiap tingkat pembicaraan. Dalam pembahasan RUU bersama pemerintah, DPD juga diminta pertimbangan/konfirmasi pandangan DPD, demikian juga saat laporan hasil pembicaraan tingkat pertama. DPD mengikuti dan bila perlu menyampaikan pandangan sebelum masuk ke tanggapan pemerintah.
11. Pasal 44 ayat (3)
Ketentuan lebih lanjut mengenai perubahan terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan sebagaimara dimaksud pada ayat (2) diatur dengan Peraturan Presiden.
Dalam ketentuan tersebut dinyatakan bahwa mengenai perubahan terhadap teknik penyusunan peraturan perundang-undangan sebagaimara dimaksud pada ayat (2) diatur dengan Peraturan Presiden. Hal ini berarti bahwa teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang terlampir dalam UU 10/2004 dapat dirubah dengan Perpres.
Lampiran UU 10/2004 mempunyai kekuatan yang sama dengan UU sehingga secara asas hukum perubahannya tidak dapat dilakukan oleh peraturan yang lebih rendah. Ketika dirubah pun, maka keberlakuannya juga dipertanyakan terkait dengan asas “lex superiori derograt legi inferiori”. Dengan demikian pada perubahan ke depan atas UU 10/2004 ketentuan ayat (3) ini perlu dihapus.
12. Pasal 46 ayat (1) huruf c
Peraturan Perandang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, meliputi:
a. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang;
b. Peraturan Pemerintah;
c. Peraturan Presiden mengenai:
1) perigesahan perjanjian antara negara Republik Indonesia dan negara lain atau badan internasional; dan
2) peryataan keadaan bahaya.
d. Perataran Perundang-undangan lain yang menurut Peraturan Perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.

Ketentuan pada huruf c tersebut bertentangan dengan atau tidak konsisten dengan ketentuan dalam Lampiran UU 10/2004 angka 71 huruf b.
b. Jika suatu rincian memerlukan lebih lanjut, rincian itu ditandai dengan angka Arab 1, 2, dan seterusnya.
Contoh:
Pasal 12
(1) …..
(2) …..:
a. ….;
b. ….; (dan, atau, dan/atau)
c. ….:
1. ….;
2. ….; (dan, atau, dan/atau)
3. ….
Dengan demikian seharusnya tidak menggunakan angka arab dengan menggunakan tutup kurung (1)) tetapi menggunakan angka arab tanpa tanda tutup kurung (1).
Peraturan Perandang-undangan yang diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, meliputi:
a. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang;
b. Peraturan Pemerintah;
c. Peraturan Presiden mengenai:
1. pengesahan perjanjian antara negara Republik Indonesia dan negara lain atau badan internasional; dan
2. peryataan keadaan bahaya.
d. Perataran Perundang-undangan lain yang menurut Peraturan Perundang-undangan yang berlaku harus diundangkan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.
13. Pasal 54
Teknik penyusunan dan/atau bentuk Keputusan Presiden, Keputusan Pimpinan Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Daerah, Keputusan Ketua Mahkamah Agung, Keputusan Ketua Mahkamah Konstitusi, Keputusan Kepala Badan Pemeriksa Keuangan,Keputusan Gubernur Bank Indonesia, Keputusan Menteri, keputusan kepala badan, lembaga, atau komisi yang setingkat, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Keputusan Gubernur, Keputusan Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Keputusan Bupati/Walikota, Keputusan Kepala Desa atau yang setingkat harus berpedoman pada teknik penyusunan dan/atau bentuk yang diatur dalam Undang-Undang ini.

Sebagaimana penamaan UU 10/2004, UU ini mengatur tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Artinya substansi yang diatur hanya regeling (peraturan) bukan beschikking (keputusan). Ketentuan Pasal 54 tidak relevan dengan judul dan materi muatan UU 10/2004 karena mengatur tentang teknik penyusunan dan/atau bentuk keputusan. Apalagi dalam lampiran UU 10/2004 juga tidak diatur tentang bentuk keputusan.
Apabila digunakan penjelasan Pasal 54 ini yang menyatakan :
Ketentuan dalam Pasal ini menyangkut keputusan di bidang administrasi di berbagai lembaga yang ada sebelum Undang-Undang ini diundangkan dan dikenal dengan keputusan yang bersifat tidak mengatur.
maka seolah-olah yang dimaksudkan bukan beschikking, namun apabila dilihat ketentuan Pasal 56 dan Pasal 44 UU 10/2004 seharusnya setelah adanya UU 10 ini tidak ada lagi keputusan yang bersifat tidak mengatur karena segala keputusan yang bersifat mengatur namanya diganti dengan Peraturan. Dengan demikian ketentuan Pasal 54 ini perlu dihapus.
IV. ANALISIS PROBLEMATIKA HUKUM PELAKSANAAN FUNGSI LEGISLASI DPD RI
1. Kedudukan dan Fungsi DPD
Dari sisi fungsi, tugas, dan kewenangan, seperti terungkap pada UUD 1945 Pasal 22D, tampak bahwa DPD hanya menjadi “subordinat” dari DPR. Lemahnya fungsi, tugas, dan kewenangan DPD membawa akibat pada hubungan DPR dan DPD yang semakin lama terlihat semakin tidak harmonis. Setelah DPR dituding tidak pernah melibatkan DPD dalam penyusunan Program Legislasi Nasiona (Prolegnas), pengangkatan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan dalam perubahan Undang-undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian direvisi menjadi UU No. 12 Tahun 2008, DPD kembali merasa dilemahkan dengan posisinya yang disejajarkan dengan fraksi, komisi, dan alat kelengkapan DPR dalam penyusunan Prolegnas.
Dalam konstitusi ditentukan bahwa DPD hanya “dapat” mengajukan RUU, “ikut membahas” RUU dan “dapat” melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang, dengan catatan bahwa kewenangan tersebut hanya terbatas pada undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah (Pasal 22D UUD).
Sebenarnya dalam parlemen sistem dua kamar murni (strong bicameralism) kedua kamar diberi tugas dan wewenang menetapkan undang-undang. Artinya setiap rancangan undang-undang yang telah disetujui oleh DPR (sebagai Majelis Rendah) harus dibahas lebih lanjut dalam kamar kedua (sebagai Majelis Tinggi). Majelis tinggi ini kemudian memutuskan, menerima seluruhnya atau menolak seluruhnya RUU yang telah disetujui oleh DPR. Dengan demikian, kalau Majelis Rendah mempunyai hak amandemen, Majelis Tinggi tidak mempunyai hak amandemen.
Bila mengacu kepada esensi bikameral kuat dan efektif, serta mengacu kepada sistem ketatanegaraan, maka peran yang ideal dari DPD setidaknya ada empat peran, yakni: Pertama, DPD harus semakin mempertegas posisinya sebagai ’penyambung lidah rakyat’ di daerah. Harus digarisbawahi bahwa DPD sebagai perwakilan wilayah menjadi penting untuk ditegaskan bahwa keberadaan DPD tidak hanya sekadar membagi tugas antara dalam ataupun luar negeri, sebagaimana praktik parlemen di Amerika Serikat, melainkan juga memperjuangkan aspirasi daerah, khususnya yang terkait dengan kepentingan daerah di tingkat nasional.
Kedua, DPD berperan sebagai lembaga penyeimbang dari DPR, agar fungsi check and balances di parlemen dapat berjalan. Sebagaimana diuraikan di atas, posisi DPR yang terlalu kuat dan dominan membangun hubungan antara DPR dan eksekutif. Di samping itu, dengan adanya check and balances, produk yang dihasilkan parlemen akan lebih komprehensif.
Ketiga, peran DPD untuk membantu meringankan beban dan tugas yang diemban oleh DPR. Dengan berbagai produk yang harus dihasilkan, maka dibutuhkan lembaga mitra untuk membahas setiap RUU ataupun permasalahan yang berkaitan dengan tugas dan tanggung jawab dari parlemen.
Keempat, DPD harus mengambil inisiatif dalam berbagai hal terkait dengan masalah kebangsaan, baik yang bersifat lokal maupun nasional. Hal ini harus melekat pada institusi DPD, sebagaimana juga melekat di DPR. Peran ini menjadi bagian dari pembuktian bahwa DPD adalah salah satu kamar yang berperan aktif dalam perpolitikan nasional. Bila keempat hal ini bisa dijalankan, maka problematika kewenangan DPD akan dapat diurai secara perlahan.
2. Mekanisme Kerja
Kewenangan legislasi DPD dalam hal 'ikut membahas' (Pasal 22D ayat 2 UUD 1945) perlu dimaknai sebagai legislation sharing procedure, bukan pengambilan kewenangan oleh DPR ataupun menyandera fungsi legislasi DPD. Sebaiknya pembahasan rancangan undang-undang dilakukan oleh kedua dewan secara bergantian (navette atau shuttle system), apabila suatu RUU disetujui oleh suatu kamar, maka akan dibahas oleh kamar lainnya. Apabila tidak tercapai kesepakatan antara DPR dan DPD untuk menyetujui suatu rancangan undang-undang, maka dibentuk suatu komite gabungan dari DPR dan DPD. Berbeda dengan ‘sidang gabungan', komite gabungan hanya merupakan perwakilan dari masing-masing dewan. Komite ini bertugas mencari jalan keluar dari ketidaksetujuan di antara kedua dewan.
Setelah tercapai kesepakatan, masing-masing anggota komite menawarkannya kepada kedua kamar untuk mendapatkan persetujuan antara DPR dan DPD. Kemudian tahap lebih lanjut adalah persetujuan yang dilakukan antara Presiden dan DPR. Posisi DPD dalam persetujuan ini hanya sebagai peserta pasif. Lebih lanjut DPD juga perlu diberikan peran yang lebih dalam penyebarluasan undang-undang.
3. Kelembagaan
Dirasakan bahwa saat ini masih belum maksimalnya peran alat-alat kelengkapan dalam proses penyusunan RUU dan keberlanjutan hasil RUU yang digagas untuk ditindaklanjuti oleh DPR.
DPD sebagai lembaga baru perlu memaksimalkan pengembangan kapasitas kelembagaannya. Pemanfaatan momen penyusunan naskah akademik niscaya tidak akan dapat optimal jika tidak ada prosedur dan dukungan kelembagan yang memadai. DPD sebagai lembaga yang baru di Senayan menjadi suatu peluang tersendiri. Banyak perhatian, tenaga, pemikiran, dan sumber daya, yang mungkin dimobilisasi untuk membangun kapasitas DPD. Bahkan, kelemahan organisasi dan manajamen di DPR, bila memang dapat diidentifikasi, akan menjadi masukan yang baik bagi pembentukan kapasitas kelembagaan DPD. Hal penting yang perlu dilihat pertama kali adalah perlunya institusi pendukung berupa perancang profesional serta tim peneliti. Idealnya, DPD nantinya tidak lagi akan membahas secara rinci kata-kata, titik-koma, pasal per pasal, untuk setiap rancangan undang-undang. Perlu ada sekelompok tenaga perancang dan tim peneliti yang diorganisasikan secara profesional di bawah DPD. Sebagai perbandingan, dengan mempelajari kelemahannya, adalah staf perancang yang ada di bawah Asisten I Sekretaris Jenderal DPR dan Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi (P3I) DPR. Memang ada beberapa kritik terhadap keberadaan staf perancang dan P3I yang belum dimanfaatkan secara maksimal oleh anggota DPR.
Yang sama pentingnya adalah pembuatan mekanisme pembahasan yang jelas dan transparan. Walaupun peraturan perundang-undangan tidak menentukan jangka waktu untuk membahas suatu rancangan undang-undang, akan baik bila DPD membuat ukuran-ukuran yang jelas dalam pembahasan rancangan undang-undang. Sebagai sebuah proses politik, tentunya pembahasan rancangan undang-undang tidak akan dapat dibatasi secara ketat dari segi waktu. Namun patokan lama pembahasan yang jelas akan membuat akuntabilitas DPD lebih baik. Tentu saja perpanjangan waktu pembahasan sangat dimungkinkan demi menghasilkan substansi rancangan undang-undang yang lebih baik. Akan tetapi untuk dapat mempertanggungjawabkan perlu ada penjelasan kepada publik mengenai alasannya, sebagai bentuk pertanggungjawaban DPD yang dalam operasional menggunakan uang publik pembayar pajak.
Secara umum, prosedur yang jelas dan terukur untuk membahas suatu rancangan undang-undang termasuk naskah akademiknya untuk diusulkan kepada DPR, prosedur pembahasan dengan DPR, serta prosedur dalam memberikan pertimbangan kepada DPR, sangat diperlukan bagi DPD. Suatu preseden yang baik yang telah dilakukan oleh DPD adalah pembuatan mekanisme yang rinci dan terukur mengenai pedoman pengawasan pelaksanaan undang-undang tertentu. Wewenang DPD dalam Pasal 46 UU 22/2003 ini diturunkan menjadi Keputusan DPD No.2/DPD/2005 tentang Pedoman Pengawasan DPD RI Atas Pelaksanaan Undang-Undang Tertentu. Di dalam keputusan ini dimuat: ruang lingkup, objek, dan macam pengawasan, asas dan kerangka peraturan perundang-undangan, mekanisme pengawasan, tindak lanjut hasil pengawasan, norma pengawasan, serta laporan.
Model sistematisasi wewenang pengawasan ini dapat digunakan untuk membuat prosedur standar dalam (i) pengusulan rancangan undang-undang tertentu; (ii) pembahasan rancangan-undang-undang tertentu; dan (iii) pemberian pertimbangan untuk rancangan undang-undang tertentu.
Beberapa hal penting yang perlu dimuat dalam standar prosedur, yang mungkin saja dibuat dalam bentuk Keputusan DPD sebagaimana untuk mekanisme pengawasan ini, adalah:
1. Prosedur internal penyetujuan suatu masalah sosial yang akan dibuat menjadi usulan rancangan undang-undang. Hal ini merupakan aspek kelembagaan yang penting mengingat keberagaman anggota DPD sendiri. Yang perlu diingat adalah pentingnya menyepakati bukan hanya judul rancangan undang-undang, tetapi juga topik dan tujuan pengaturannya. Perhatian hanya pada judul seringkali mengecoh pembahasan substansi.
2. Pembentukan tim yang membahas dan menyusun naskah akademik dan rancangan undang-undang, yang terdiri dari staf sekretariat DPD (perancang dan peneliti), serta sekelompok anggota DPD sendiri yang akan mengawasi kerja tim penyusun. Tim penyusun ini bertugas melakukan riset, upaya menggali masukan masyarakat, serta menyusun hasil riset dan masukan menjadi naskah akademis dan rancangan undang-undang.
3. Prosedur internal untuk mengawasi kerja tim penyusun agar sesuai dengan tujuan yang disepakati bersama.
4. Mekanisme standar penyusunan naskah akademis dan rancangan undang-undang yang terdiri dari:
a. Identifikasi pemangku kepentingan rancangan undang-undang dimaksud, baik di tingkat daerah maupun pusat.
b. Pengundangan para pemangku kepentingan tersebut untuk memberikan masukan tertulis dalam jangka waktu yang cukup untuk membuat masukan yang berkualitas, misalnya dalam waktu satu bulan. Sebab, waktu yang terlalu singkat juga tidak akan efektif untuk mendapatkan masukan yang substansial.
c. Pengundangan para pemangku kepentingan untuk berdiskusi secara langsung dengan tim penyusun dengan jadwal yang jelas dan terbuka.
d. Penyebarluasan gagasan pokok rancangan undang-undang dimaksud kepada seluruh anggota DPD untuk mendapatkan masukan ketika melakukan kunjungan kerja. Bila mungkin, tim penyusun juga membuatkan bahan simulasi atau pertanyaan kunci yang akan memudahkan anggota DPD mengkomunikasikan gagasannya kepada masyarakat luas dan mendapatkan masukan yang substansial. Pembahasan juga sebaiknya dilakukan dalam bentuk diskusi-diskusi kecil yang terarah dengan fasilitator diskusi yang mengacu pada keluaran (output) yang direncanakan, bukan sekadar agenda acara. Pendekatan semacam ini akan lebih efektif daripada mengadakan seminar biasa dengan satu-dua orang pembicara dan curah pendapat dari para peserta dalam waktu yang singkat.
e. Tim penyusun mengkoleksi dan memilah masukan dari masyarakat yang didapat dari para pemangku kepentingan. Untuk bahan-bahan yang dianggap tidak relevan atau tidak dapat dimasukkan dalam rancangan undang-undang dimaksud, dibuatkan surat jawaban disertai alasan penolakannya.
5. Keterbukaan mekanisme pembahasan (atau pemberian pertimbangan) kepada DPR, yang mencakup:
a. Akses masyarakat terhadap naskah pengusulan, pembahasan, atau pertimbangan tertulis DPD kepada DPR. Naskah-naskah ini dapat ditampilkan dalam situs internet DPD maupun media lainnya yang tersedia, termasuk pada kantor-kantor konstituensi anggota DPD di provinsi-provinsi.
b. Informasi DPD kepada publik, melalui konferensi pers atau diskusi, mengenai kemajuan pembahasan dimaksud. Termasuk dalam upaya ini adalah penyebarluasan kemajuan tersebut melalui kunjungan kerja anggota.
6. Pemberian Laporan akhir kepada publik, yang isinya proses pembahasan dengan DPR, termasuk sejauh mana DPR dan pemerintah merespon pemikiran yang disampaikan DPD. Pemberian laporan akhir ini dilakukan secara tertulis dan dapat disebarluaskan melalui situs internet, konferensi pers, serta dalam dialog-dialog ataupun diskusi yang dilaksanakan selama kunjungan kerja.
Tentunya masih banyak langkah lainnya yang dapat digali untuk menguatkan institusi dan prosedur internal DPD ini. Yang terpenting, kata kunci yang mestinya dijadikan acuan dalam mengembangkan dua hal ini adalah ‘menguatkan legitimasi DPD sebagai lembaga perwakilan'. Kata kunci ini lantas perlu diturunkan ke prinsip-prinsip partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas politik. Harapannya, dengan adanya penguatan-penguatan ini, keberadaan DPD akan semakin didukung oleh masyarakat dan pada gilirannya bisa menguatkan dukungan untuk pembentukan bikameral yang efektif.

V. IMPLIKASI UU 27/2009 TENTANG MD 3 TERHADAP PROSES PEMBENTUKAN UU OLEH DPD

No UU 27/2009 UU 10/2004 Analisis
1 Rancangan undang-undang yang berasal dari DPR, Presiden, atau DPD disertai penjelasan atau keterangan dan/atau naskah akademik. Pasal 142 (2) Tidak mengatur Keberadaan Naskah Akademik sangat penting guna mendasari pembentukan UU secara filosofis, yuridis, dan sosiologis sehingga DPD perlu mengusulkan dlm RUU Perubahan UU 10/2004
No UU 27/2009 UU 10/2004 Analisis
2 Penyebarluasan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilaksanakan oleh Sekretariat Jenderal DPD. Pasal 146 (2) Tidak mengatur, Psl 22 hanya mengatur Sekjend DPR dan Inst Pemrakarsa/ eksekutif Mekanisme penyebarluasan RUU oleh Sekjend DPD perlu diperjelas mekanismenya khususnya terkait dengan aspirasi masyarakat Daerah/pemerintahan terhadap RUU.
3 Dalam hal rapat paripurna memutuskan memberi persetujuan terhadap usul rancangan undang-undang yang berasal dari DPD sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf a, rancangan undang-undang tersebut menjadi rancangan undang-undang usul dari DPR. Pasal 147 (3) jo (3) Tidak mengatur Disini terjadi politik klaim atas inisiasi RUU yang diajukan DPD oleh DPR. Ketentuan Pasal 147(3) juga kontradiktif dengan Pasal 142(1) UU 27/2009 : Rancangan undang-undang dapat berasal dari DPR, Presiden, atau DPD. Artinya hak inisiatif DPD diakui sebagaimana pula ketentuan Pasal 22D(1) UUD 1945.
4 Apabila dalam waktu 60 (enam puluh) hari DPD belum menunjuk alat kelengkapan DPD sebagaimana dimaksud pada ayat (6), pembahasan rancangan undang-undang tetap dilaksanakan. Pasal 147 (7) Tidak mengatur RUU yang dimaksud tersebut adalah terkait dengan RUU atas inisiatif DPD. Sehingga terlalu berlebihan bila underestimate pada DPD untuk tidak menunjuk alat kelengkapan yang ditugasi.
5 Tindak lanjut pembahasan rancangan undang-undang yang berasal dari DPR atau Presiden dilakukan melalui 2 (dua) tingkat pembicaraan. Pasal 148 Keikutsertaan Dewan Perwakilan Daerah dalam pembahasan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hanya pada rapat komisi/panitia/alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat yang khasus menangani bidang legislasi. Psl 32(3) Pasal 148 bertentangan dengan Pasal 142(1) UU 27/2009: Rancangan undang-undang dapat berasal dari DPR, Presiden, atau DPD. Posisi DPD perlu dinyatakan dalam Tingkatan Pembicaraan.
6 DPR memutuskan usul rancangan undang-undang (dari DPD) dalam rapat paripurna berikutnya, berupa:
a. persetujuan;
b. persetujuan dengan pengubahan; atau
c. penolakan. Pasal 147(2) Tidak mengatur Seharusnya sesuai dengan kewenangan DPD yang diberikan konstitusi untuk membahas dan memberi pertimbangan atas RUU usulan DPR atau Presiden maka mekanisme seperti pasal 147 (2) perlu dimiliki DPD.
7 Dalam hal rapat paripurna memutuskan menolak usul rancangan undang-undang yang berasal dari DPD sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf c, pimpinan DPR menyampaikan keputusan mengenai penolakan tersebut kepada pimpinan DPD. Pasal 147 (5) Tidak mengatur - Keputusan penolakan usul RUU oleh DPD tidak ditentukan dengan alasannya secara tertulis. Dengan demikian perlu penekanan penyebutan alasan penolakannya.
- Perlu juga ada limit waktu keputusan atas usul RUU oleh DPD diterima atau ditolak sehingga status RUU yang diusulkan menjadi jelas. Seharusnya ada ketentuan: apabila dalam waktu 30 hari sejak usul RUU disampaikan DPD kepada DPD belum ada keputusan diterima atau dtolak maka RUU tersebut diterima oleh DPR.
8 DPD dilibatkan pada Pembicaraan Tk I hanya pada Pengantar Musy dan Peny. Pendapat mini, sedangkan tidak pada penyusunan DIM. Psl 150 Keikutsertaan Dewan Perwakilan Daerah dalam pembahasan rancangan undang-undang sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hanya pada rapat komisi/panitia/alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat yang khasus menangani bidang legislasi. Psl 32(3) Ada proses yang terputus dalam pelibatan DPD di Pembicaraan Tk I, karena DPD diberi kesempatan menyampaikan pendapat mini tetapi tidak diberi kesempatan mengajukan DIM (Psl 150 (3) UU 27/2009). Dengan demikian alur pembahasan RUU oleh DPD menjadi tidak runut dan ada missing lingk.
9 Dalam hal DPD tidak memberikan pandangan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) huruf b dan huruf d, dan/atau pendapat mini sebagaimana dimaksud pada ayat (4) huruf b, Pembicaraan Tingkat I tetap dilaksanakan. Psl 150 (5). Tidak mengatur Agar tidak terkesan underestimate terhadap DPD maka perlu kiranya limit waktu penyampaian pendapat mini tersebut.
No UU 27/2009 UU 10/2004 Analisis
10 Tidak mengatur Penyusunan Program Legislasi Nasional antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah dikoordinasikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat melalui alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat yang khusus menangani bidang legislasi. Psl 16 (1) DPD tidak dilibatkan dalam proses penyusunan prolegnas. Usulan RUU dari DPD hanya disusun dalam prolegnas (Psl 17(1) UU 10/2004) tetapi tidak oleh DPD. Kedepan, DPD harus diberi peran merencanakan penyusunan UU sesuai amanat UUD bahwa DPD berhak mengajukan RUU (Psl 22D(1))
11 Tidak mengatur Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional. Psl 17 (3) DPD tidak berhak mengajukan RUU diluar prolegnas. Hal ini juga tidak konsisiten dengan amanat UUD bahwa DPD berhak mengajukan RUU (Psl 22D(1)).
11 Tidak mengatur Penyebarluasan rancangan undang-undang yang berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat dilaksanakan oleh Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat. (Psl 22(1)) Dalam proses penyebarluasan ini tidak memberikan peran pada Sekjend DPD. Padahal sebagai lembaga perwakilan, DPD juga mempunyai tanggung jawab publik (akuntabiltas) terhadap konstituennya. Dengan demikian perlu ada penambahan dalam perubahan UU 10/2004.
12 Tidak mengatur Tidak mengatur Eksistensi DPD perlu dimunculkan dalam format/bentuk/tata naskah RUU

VI. STRATEGI
Menghadapi berbagai fakta yuridis dan empiris yang berkembang saat ini berikut diuraikan strategi yang dapat dilakukan untuk menyempurnakan UU tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Langkah yang paling strategis adalah melakukan penggantian UU 10/2004 mengingat berbagai kelemahan yang sangat fundamental sebagaimana diuraikan sebelumnya.
Lebih lanjut, diperlukan perumusan mekanisme hubungan antara Pemda/DPRD dengan DPD terkait usulan RUU yang menyangkut kewenangan DPD (otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah).
Tidak kalah strategisnya adalah upaya untuk mendorong perubahan diktum UU sehingga peran legislasi DPD eksis. Dengan demikian diperlukan rumusan pada diktum UU berbunyi:

Dengan Persetujuan Bersama
DEWAN PERWAKILAN RAKYAT REPUBLIK INDONESIA
dan
PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA
serta Pertimbangan
DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA
MEMUTUSKAN:
Menetapkan: UNDANG-UNDANG TENTANG…(nama undang-undang).

VII. PENUTUP
Sebagai negara yang mendasarkan pada Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, segala aspek kehidupan dalam bidang kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pemerintahan harus senantiasa berdasarkan atas hukum. Tertib pembentukan peraturan perundang-undangan harus dirintis sejak saat perencanaan sampai dengan pengundang-undangannya. Untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang baik diperlukan berbagai persyaratan yang berkaitan dengan sistem, asas, tata cara penyiapan dan pembahasan, teknik penyusunan maupun pemberlakuannya serta karakter produk hukum yang responsif.

DAFTAR PUSTAKA
Bivitri Susanti, Bukan Sekadar Lembaga Pemberi Pertimbangan: Peran Dewan Perwakilan Daerah dalam Proses Legislasi, www. Parlemen.net
Elvan Dany Sutrisno, Ginandjar: Fungsi Legislasi DPD Kurang Tegas, detikNews
Janpatar Simamora, Problematika Fungsi Legislasi DPD September 8, 2009, Harian Analisa Medan.
Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998
Rahmat Sahid, DPD Dorong Pengembangan Ekonomi Daerah, Monday, 04 January 2010, www.google.com
Robert Endi Jaweng, Pembuktian Kinerja DPD Baru, Harian Jurnal Nasional, Friday, 16 October 2009
Sultan Bachtiar Nadjamuddin, Resolusi Konflik Laten DPR-DPD, Selasa, 15 September 2009 00:01 WIB, www.google.com
Kedaulatan Rakyat, Untuk Menata Ulang Fungsi Legislasi; MPR Perlu Segera Lakukan Amandemen Kelima 04/05/2008 05:28:40, Yogyakarta
Saldi Isra, Jalan Sunyi DPD, Friday, 18 July 2008, http://www.bentara-online.com/main/ Powered by Joomla! Generated: 7 January, 2010, 06:16
zam/ant, DPD Jangan Ragu Ajukan Uji Materil, www.google.com
Maya Puspita Sari, DPD 'Dikunci' DPR, Selasa, 11 Agustus 2009 23:38 WIB, Media Indonesia
Wilmar P, UJI MATERIIL : Tim Khusus DPD Siapkan Bahan, Senin, 22 Januari 2007, Suara Karya


SEMOGA BERMANFAAT UNTUK KITA SEMUA
SALAM: BILLY GUSTAMA